一、税收对于加快培育和发展住房租赁市场的重要意义
改革开放以来，我国城市住房租赁市场由小到大，为推动城镇化进程发挥了重要作用。2018年，城镇新增就业1361万人，新型城镇化扎实推进，近1400万农业转移人口在城镇落户。但是长期以来，以个人出租为主的模式，房源分散，难以管理，城市住房租赁发展的不平衡、不充分日益凸显。在这一背景下，更加集中和规范的住房租赁企业开始涌现，国家也出台了一系列培育和发展住房租赁市场的鼓励政策，希望在土地、金融、财税等方面给予更多的支持，不断提高住房租赁市场在房地产市场中的地位，即：住房租赁比重的提高，机构住房租赁比重的提高和自持型机构住房租赁比重的提高。
1. 住房租赁市场在房地产市场中的重要地位日益凸显
从房地产市场角度，中国的房地产市场始于1998年的福利分房的结束，2002年之后市场发展开始加速，这种高速增长持续了近11年，供应量、交易量、资产价格持续攀升，不同的指标都达到了很高的水平，但这也预示着其继续增长的动力并不足，这可从近三年以住宅开发投资为代表的相关指标增速显著下降加以证实。当房地产资产增值乏力的时候，经营收入将承担利润增长的主要责任。房地产价格进入平台期为住宅租赁行业的发展提供了很好的土壤。
根据国家卫生健康委员会发布的《中国流动人口发展报告2018》，2017年我国流动人口规模为2.44亿人，59.8%为80后。按70%的租住率计算 ，流动人口中约有1.71亿人租房，1亿人为青年租房群体。《社会蓝皮书》指出，2017年我国高校毕业生总数达到795万人的历史高位，应届毕业生初次就业率约为80%。应届毕业生的增长为大城市提供了强大的租房需求，且毕业后到自有住房的过渡期一般在3-5年，未来应届生租赁市场同样提供了巨大的需求。
2. 机构住房租赁特别是自持型住房租赁发挥的作用将越来越大
在政策利好的形势下，近年来涌现出大量转租型住房租赁企业，这些企业虽然成立时间不长，但因满足了市场需求，发展势头迅猛，有的企业短短几年内由成立之初的几百间房发展到现在的上万甚至数万间房，且越来越受到投资者、租客的青睐。但2018年8月，某些城市的房租快速上涨成为舆论热点，引发对住房租赁企业哄抬房租、垄断房源、违规开展“租金贷”的质疑声，此外还有“甲醛风波”等问题。从政策趋向看，未来自持型住房租赁企业将是大力推广的发展模式。
3. 发展住房租赁市场有利于促进我国房地产市场的健康发展
通过大力发展住房租赁市场，可以消化空置商品房，避免资源浪费，解决住房需求矛盾。同时促进了存量房市场的流通，三级市场得到扩大。二级市场流动加快后，就很容易形成“过滤效应”，就是高收入家庭购买新建商品房，原有住房进入存量房市场用于租赁，转移给下一收入层居民，依次类推，这就促进了增量房的销售，再加上二级市场租售并举，由此二级市场也将得到快速发展，这将大大促进二级和三级市场联动，销售市场和租赁市场并行发展，才能保证整个房地产市场健康发展。
二、我国住房租赁市场税收的现状与问题
近几年来，随着住房租赁需求的增加以及对租赁住房品质的要求不断提升，大城市中出现了一些专门从事存量住房租赁经营的企业，机构化住房租赁由此产生，且逐渐为社会认可。从企业背景来看，住房租赁企业可分为房地产开发背景的企业如万科，房地产经纪背景的企业如链家的自如和伟业我爱我家的相寓，互联网或金融背景的企业如优客逸家、小米YOU+等，以及酒店背景的企业如铂涛集团等。从经营模式来看，又可分为转租型住房租赁企业和自持性住房租赁企业。其中，转租型又可分为集中式住房租赁企业如魔方、自如寓等以及分散式住房租赁企业如青客、相寓等。自持型住房租赁又主要有两种模式，一种是租赁企业自持住房出租，即通过收购、长租已有的商业、工业等物业，改造后用于出租；二是房地产开发企业开发后自持出租，即通过招拍挂等方式取得租赁土地，自建租赁住房后用于出租。
1.住房租赁税收复杂管理难度大从住房租赁税制来看，租赁环节税种过多、重复征税和税负过重。从征管上来看，在个人住房出租税收征管中，存在着纳税人纳税意识不强，绝大多数出租人没有按照规定缴纳租赁税，只有需要租金发票、房屋租赁合同备案证明或者缴纳证明的少部分出租人，才如实缴纳税费；税源分散、无强制措施，违法成本低、税收转嫁推高租金，与国家政策相违背等问题。并且，房屋租赁工作涉及房管、公安、工商、税务、街道办事处和社区居委会等多个部门。在实际工作中，部分单位的管理体制尚不健全、管理部门职责不够明确、综合管理措施不够完善，以致相关职能部门往往各自为政，信息数据共享沟通不畅，缺乏行之有效的协作配合机制。
2.住房租赁企业税负较重目前全国多数城市采用从租+从价计征两种模式。在这种模式下，根据财税〔2008〕24号，企业按市场价格向个人出租住房，减按4%税率征收房产税。但按照租赁市场现状及未来发展趋势，租赁房源更多倚靠工业、商业等非住宅用地的供给。企业按市场价格向个人出租住房将非住宅性质房源，按照12%税率缴纳房产税，不利于政策引导及税收公平。出租非住宅与出租住宅相比，税负明显较高。主要原因在于出租非住宅无法适用财税〔2008〕24号、国家税务总局公告2016年第16号中的部分税收减免政策“对个人出租住房取得的所得减按10％的税率征收个人所得税、按照5%的征收率减按1.5%计算增值税”。在目前租售比严重偏低的市场下，过高的税负无法鼓励个人将闲置的非住宅资源出租给专业租赁机构进行运营管理。目前住房租赁的税收优惠主要给予自住住房，但是在各地执行过程中，税务机关对“住房”的判断依据是房产类型是否为“住宅”性质，即是否在房屋产权证书上标注为“住宅”。对于改造改建闲置工业或商业房屋用于租赁目的，尚不明确能否按照“住宅”进行认定，不利于闲置资源投入住房租赁市场。
3.住房租赁企业面临资金瓶颈机构化住房租赁企业的出现虽然有助于改善个人住房租赁为主带来的诸多问题，但是住房租赁企业的还属于发展阶段，租金收益不高，收益周期长，带来了较大的融资压力。尤其是长租自持的运营模式，传统的盈利模式收到冲击，收入取得方式也被改变，企业自持模式下的房屋只能用作租赁，不能买卖，虽有政策支持，但租金收入远小于购房款，资金回笼的速度明显下降。企业完全自持资金沉淀大，需要在融资方面获得足够的支持。REITs作为一种通过发行股份或受益凭证汇集资金，将来自房地产物业的投资收益按比例分配给投资者的一种信托基金，有利于化解住房租赁企业的融资问题，但是不同环节都面临税负偏高的问题。在设立环节，虽然国家为鼓励企业重组先后出台了一些土地增值税和契税等方面的优惠政策，但是这些政策并不能完全适用于REITs事项。为了套用政策、降低交易成本，便于实施REITs，发行方有时不得不采用很复杂的交易模式，然而即使作出复杂的交易安排仍然无法最终规避REITs设立环节高昂的交易税费。在持有环节存在着重复征税，由于我国目前的REITs大多采用设立项目公司形式，后续也就产生了运营持有环节重复征税问题，即项目公司取得的租金等收入按规定需缴纳企业所得税，项目公司缴纳企业所得税后，将税后利润分配给投资者时，最终REITs的个人或机构投资者仍需缴纳个人所得税或企业所得税，存在重复征税问题。在设立和持有环节印花税的税负较高，由于REITs发行的金额往往非常大，随之带来的REITs成立、登记、管理、服务、销售等环节涉及的印花税也是一笔巨大的资金成本。
三、完善我国住房租赁税收的政策建议
（一）住房租赁税制改革的基本原则
1.统一税制原则统一住房租赁税收政策，简化税制，实行综合征收率，切实降低税收负担。
2.减税降费原则在现有《征管规范》《纳税服务规范》的基础上，对个人出租房屋业务进行进一步规范，统筹考虑资料收取的必要性与纳税人的办税便利程度，在确保风险可控的前提下，尽量减少所需查验、收取资料，降低纳税人办税成本。
3.优化征管原则 利用个人所得税改革的契机，优化住房租赁的税收征管，加强部门间信息共享，提高征管效率。
4. 扩大优惠原则
将个人现行住房的税收优惠政策主要针对个人住房和保障性住房，面对住房租赁产业化带来的新形式，应该合理扩大税收优惠的范围，促进住房租赁产业化的发展。
（二）住房租赁税制改革的政策建议
1. 扩大税收优惠政策，促进租赁住房的多渠道供应
对于在集体土地建设租赁住房的，给予土地增值税等税种的优惠政策。对于出让的自持用地建造的租赁用房，建议参照国家税务总局公告2016年第18号对房地产企业销售自行开发房地产项目的规定，在租金收入中对于其地价实行一次性抵扣或者按租赁期分次抵扣，以降低企业税负，实现税收公平，促进行业发展。对于改造商用房产等非住宅合法改造为集体宿舍等出租住宅用途的，依据住建部等部门所提供的信息，按照住房认定并执行相应税收政策。
对于个人出租非住宅性质房产，建议根据实际用途而非房产属性，确认适用财税〔2008〕24号文、国家税务总局公告2016年第16号的政策，实现增值税、个人所得税、城镇土地使用税、印花税、房产税的税收减免，以鼓励个人持有的低效非住宅类房产租赁给企业改建住房用于租赁居住，实现规模化、集约化、专业化管理。
对于租金标准符合政府指导价格水平，且租金收入单独核算的房地产企业、中介机构、住房租赁企业，租赁闲置住房的，符合条件可以享受公共租赁住房的税收优惠政策 。
对于企业按市场价格向个人出租用于居住的非住宅性质的房产，建议根据居住的实际用途而非房产属性，确认适用财税〔2008〕24号文的优惠政策减按4%税率征收房产税，以鼓励企业将存量或新获取的非住宅用地用于增加租赁住房供给。
2. 简化税制，完善住房租赁税收简化征收方式
总结住房出租综合征收率的实施经验，明确综合征收率的不同档次，并赋予地方政府一定的自主权。企业建造或运营租赁住房按照综合征收率缴纳税款；个人出租住房免个人所得税，并可以自行选择按照综合征收率缴纳税款，或者分税种缴纳。
明晰征纳双方责任。进行纳税申报是纳税人应履行的义务，税务机关和代征单位依据纳税人提供的资料辅导纳税人完成申报纳税，由纳税人对申报结果负责。税务机关和代征单位应在职权范围内开展工作，并不需要对房屋租赁行为本身的合法性进行审核。
引入指导价，明确价格标准。新业态的兴起，使得房屋租赁市场更加透明。税务机关可以根据诸如链家、58同城等网站的公开信息，合理评估特定区域的房屋租金水平，并将其作为后续管理的依据。对租金价格显著畸高或畸低的，可以要求纳税人说明或提供其他佐证资料。
3.促进机构化、规模化的住房租赁企业发展
对于经认定的住房租赁企业，特别是以重资产模式的住房租赁企业，建议延长其亏损弥补年限，使所得税前亏损能够在大于5年的期限内获得弥补，以优化租赁行业所得税，鼓励更多企业进入。
为了支持住房租赁企业通过REITs方式扩展融资渠道，破解资金瓶颈，提出以下具体建议：
1）土地增值税：在REITs产品架构下递延缴纳
鉴于REITs产品在性质上不同于一般意义上的对外销售，为实现我国REITs市场快速发展、助力国家供给侧改革、通过盘活存量进一步稳定房地产市场价格，建议对拟发行REITs产品的房地产企业暂缓征收土地增值税，当原始权益人对外转让权益性份额、或REITs产品对外市场化处置资产或对应项目公司股权时，原始权益人再按照原计税基础补缴相应土地增值税款。
2）增值税：设立环节简化不征收条件；运营环节仍按5%简易征收
①设立环节
《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）规定，在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位和个人，其中涉及的不动产、土地使用权转让行为，不征收增值税。
对REITs而言，项目公司仅作为产品的风险隔离手段，资产相关的运营管理工作由另行聘任的资产服务机构完成。因此，项目公司内部不仅不需要人员，还会因人员的存在给REITs产品的有序管控增加难度。建议明确在拟发行REITs产品下，将“劳动力”从不征收增值税的必要条件中免除。
②运营环节
根据《纳税人提供不动产经营租赁服务增值税征收管理暂行办法》（国家税务总局公告〔2016〕16号）规定，一般纳税人出租其2016年5月1日后取得的不动产，适用一般计税方法按11%的税率计算缴纳增值税销项税额。
当前实践中，REITs产品下的项目公司通过资产重组取得的不动产，同样被视为在2016年5月1日后取得，适用11%销项税率。对于租赁住房及其他各类商业地产而言：若其适用财税〔2016〕36号文规定不征收增值税，则项目公司无法取得进项税票，且其固有的成本费用结构导致其难以取得运营期间足够的进项税额与之抵扣，在此情形下项目公司的实际增值税负担会明显高于5%，从而降低投资人收益。
若通过资产划转或资产买卖方式进行资产重组，并缴纳了资产重组环节的增值税，项目公司取得了全额的进项税票，假设其长期运营，则应收租金对应的销项税额可逐年与进项税抵扣，但在几年内，进项税即被抵扣完毕，后期将面临11%的销项税率，税负压力较大。
按照实质重于形式的原则，建议对于《建筑工程施工许可证》注明的合同开工日期在2016年4月30日前的房地产项目（“房地产老项目”），在进行REITs操作、资产转移至新设项目公司后，继续沿用简易计税办法，按照5%的征收率计算缴纳增值税。
3）房产税：对租赁住房等国家鼓励民生领域REITs项目适用低税率
根据国发〔1986〕90号规定，房产税依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%；根据财税〔2008〕24号对企事业单位、社会团体以及其他组织按市场价格向个人出租用于居住的住房，减按4％的税率征收房产税。
建议按照实质重于形式的原则，对租赁住房REITs产品，无论是否采用运营方整租模式，当其业务实质为向个人出租用于居住的，可参照财税〔2008〕24号文减按4%的税率征收房产税。
4）所得税：设立环节递延缴纳，运营环节减免征收
①设立环节
类比土地增值税上述建议，对原始权益人发行REITs产品取得的资产处置收入，建议对相应的企业所得税暂缓征收。待原始权益人对外转让权益性份额、或REITs产品进一步对外转让资产权益时，再将原始权益人初始递延的所得税金额并入当年应缴所得税。
②运营环节
参照国外REITs市场成熟经验，为保障投资人收益、避免双重征税问题，建议对REITs产品中，项目公司每年进行股东分红部分在所得税前扣除，当项目公司股东分红部分超过当年收入90%的，项目公司免征企业所得税。
5）印花税：设立环节免征
设立环节中，资产剥离、股权转让、原有贷款置换等操作均涉及印花税，且部分情形下需由原始权益人实际控制的两主体分别缴纳。因REITs产品的设立过程不同于一般意义上的对外销售，建议对设立环节的相关印花税予以免征。
（三）住房租赁税收征管层面的配套措施
1. 从制度层面加强部门协助信息共享，搭建房屋信息管理系统
在落实房地产税收一体化管理方面，房地产交易办事流程涉及购房资格审核、房产证信息核实、交易计税价格核定、税收减免审核、契税完税证把关等多个环节多个部门的管理工作，需要依托信息技术实现地税和国土房管信息充分交换共享。建议从立法层面要求房地产主管部门向税务部门共享征税所需房地产有关信息（包括房地产权属信息、个人名下住房信息、网签合同信息以及房地产档案信息等），实现信息联网与数据共享，使产权信息、完税信息等相关信息能够在部门间进行实时查询和比对，共同加强存量房交易及住房租赁税收的征收管理，同时优化纳税服务、实现公平透明。
2.继续完善存量房评估价格体系
一方面继续加大存量房评估计税系统的开发力度。另一方面，加强存量房评估机构行业主管部门与税务部门的协作机制。建议从制度层面解决税务部门与评估行业主管部门的分工协作以及复核机制，对同一评估机构出具的评估报告多次出现问题导致评估价格特别不合理或者情节严重的，主管税务机关应将该评估机构列入重点关注名单并提交行业主管部门，以行业主管部门的名义将重点关注名单向社会公示，规范市场秩序，打击违规评估机构。
3. 促进住房租赁市场的规范管理及信用建设
加快《住房租赁管理条例》立法，确立租赁与购买的平等地位，促进多元化住房供给，逐步实现租售并举。不断完善《城市房地产管理法》中住房租赁相关的规定，规范租赁书面合同签订与登记程序的监督管理。
推进评级，完善信用体系。2014年发布的 《纳税信用管理办法（试行）》并未将自然人纳入纳税信用管理范围，近几年随着征管改革推进，对自然人开展纳税信用评价与管理已具有可操作性，建立自然人的纳税信用评价体系，能够进一步完善信用体系建设，并对自然人作为纳税人或经办人而进行的涉税违法行为起到震慑作用。
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