《完善我国地方税体系研究》课题前言（2014年）

税收为政府的政治目标和政策目标服务，其中最基本的是通过税收实现财政职能。地方税体系最终体现为地方自有财力，保障地方政府基本职能履行是地方税体系构建的目标之一。地方税实质上是一个体制问题，它以公共服务职责和支出责任在各级政府之间的划分为前提，本质上反映的是中央与地方政府之间的税收收入分配关系。同时，地方税也是地方政府筹集资金的最优方式，并且满足不同地方政府提供地方性公共品的差异性需求。

理论上，地方政府应该拥有完整的税权，即税收的立法权、执法权和司法权。在实际中，受各国中央与地方税权划分的约束，地方政府不拥有完整的税权，或者拥有征管权、收入权和部分立法权，或者拥有征管权和收入权，或者只有收入权。因此，判断地方政府是否拥有某项税权的标准，并不是看其是否完全掌握了该项税收的立法权、执法权及司法权，问题的关键在于，该级政府是否拥有获得并支配这项税收收入的权力。就目前我国中央与地方税权划分的趋势而言，作为地方税必须具备的基本条件是：由中央或地方立法、地方负责征收管理、主要收入或部分收入归地方所有。按照我国现行的财税体制，地方税收入是分税制下在中央与地方之间划分事权进而划分税权的基础上，由地方税收管理权限、地方税收制度结构及地方税收组织机构等运行保障机制构成的税收分配系统运行的结果。具体地说，地方税体系包括税权体系、税制体系和税收征管体系三个部分。在这一系统中，以事权、支出范围和财权划分为主要内容的分税制是取得地方税收入的制度基础，而由税源分散、功能各异的地方税种所构成的税收制度结构是地方税收入的主要支撑，税收征管体系则是地方税收入实现的必要保障。

当前，我国完善分税制与地方政府调控经济对地方税的要求是统一的。由于中国的特殊国情，中央与地方的财政关系始终是一个难以有效解决的突出矛盾。既要保证中央集权的统一性和权威性，又要充分发挥地方的积极性、主动性和创造性，这个两难要求使中国财政体制在长达50多年的时间里无法跳出“一统就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。问题的关键在于没有依照事权原则界定中央和地方的财政分配关系。随着1994年分税制的实施，这个问题得到一定程度的解决。但我国的分税制保留了较多旧体制的痕迹，只是建立了分税制的一个基本框架，距离规范的社会主义市场经济体制下的分税制还有很大差距。问题突出的表现之一为地方税收入规模相对于地方政府不断扩大的事权与支出责任偏小，导致地方财政尤其是基层财政困难。我国地方政府对社会、经济管理的支出责任越来越大，地方税在引导和处理某些经济和社会问题方面有其他经济手段不可替代的作用。地方政府根据资源状况、经济发展水平以及国家产业政策等，在中央规定的地方税管理权限内制定具体的税收政策来调控区域经济运行，改善地方财政状况，提高公共服务水准。另外，地方政府的事权与体制内财政资源分配不匹配，无法满足地方政府支出的需要，地方政府活动需要依靠包括土地出让金在内的政府性基金等非税收入。地方政府收费的扩张必然增加企业和居民的负担，侵蚀税基，这从一个侧面反映了我国地方税的必要性。建立完善的地方税体系，确保地方政府具有稳定、规范的财政收入，是完善分税制财政管理体制、提供地方性公共品的必然要求。

地方税体系的完善一直是国家财政体制建设的重要目标之一。2011年3月14日，经第十一届全国人大第四次会议表决通过的《国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要》明确提出：要“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制……加强县级政府提供基本公共服务的财力保障……逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。”2013年11月，中共中央第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制……构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”，并要进一步“完善地方税体系，逐步提高直接税比重。”地方税体系构建和完善是深化分税制改革的重要环节，肩负着理顺政府间财政关系、促进地区平衡、社会稳定等政治使命，对于推进地方治理现代化和国家治理现代化具有重要意义。

在此背景下，以地方税体系构建为核心内容，对地方税的理论基础、地方税的国际经验，地方税的管理体制以及未来的主要税种构建等方面的问题进行研究，不仅具有深刻的现实意义，也具有极强的理论价值。

受中国经济改革研究基金会委托，北京税收法制建设研究会对财税管理体制改革和构建地方税体系进行了深入研究，并撰写了本研究报告。

报告研究提出，可以将个人所得税、企业所得税及未来开征的社会保障税作为省级政府主体税种，城市维护建设税、房地产税确定为县市级地方政府主体税种，把资源税、印花税、土地增值税、城镇土地使用税、车船税、契税以及未来开征的教育税、环境保护税等作为地方辅助税种；赋予地方政府一定的税政管理权限。课题组利用现有数据对改革的效果进行了粗略的测算，不仅能够使得地方税收收入在营改增后不会出现缺口，保证地方公共物品的有效提供，而且为地方政府提供了良好的税源，保障了未来持续健康的增长。这一地方税体系的改革是地方税收入的筹集、使用更好地体现当地公共服务的需要，将进一步完善我国的分税制财税体制，为政府治理的现代化奠定良好的基础。