《中华人民共和国印花税暂行条例》及其细则立法后评估报告简本（2014年）

 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完成和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”而依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。《中华人民共和国印花税暂行条例》（国务院令第11号，以下简称《条例》）和《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》（[88]财税字第255号，以下简称《细则》）自1988年10月1日起同时施行。证券交易印花税目前是我国印花税征收的重要组成部分，最先于1990年7月1日在深圳证券交易市场课征，1991年上海随后征收。《条例》及《细则》施行近30年来，为组织国家财政收入、加强管理经济活动、促进建立社会主义经济秩序、发挥国家经济宏观调控力度、提高纳税人依法自觉纳税观念，起到了积极的作用。为客观、全面、准确了解《条例》及《细则》中各项内容的合理性、协调性、执行性以及实效性、规范性，围绕当前深化税制改革的目标原则和总体要求，研究并提出印花税立法或修法的意见和建议，推进深化财税体制改革，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）的有关要求，受国家税务总局财产和行为税司委托，北京税收法制建设研究会成立印花税暂行条例及其细则立法后评估课题组，对《条例》及《细则》实施了立法后评估工作。

自印花税开征以来，收入规模持续扩大，1988年全国征收印花税3.57亿元，占全国税收总收入的0.16%，至2014年全国总量达到1542.3亿元，占全国税收总收入的1.19%，1988-2014年累计征收印花税1.36万亿元，年均增长16.58倍，占全国税收累计总收入的1.47%。从实际受访纳税人来看，2012至2014年度近三年缴纳的印花税占当年全部税款的比重均值分别是3.13%、3.45%、4.11%。其中，按照现有数据，2002年全国征收证券交易印花税111.98亿元，占当年全国征收印花税的62.42%，占全国税收总收入的0.66%，至2014年全国总量达到669.21亿元，占当年全国印花税的43.39%，占全国税收的0.52%，2002-2014年累计征收证券交易印花税6596.38亿元，年均增长率为41.47%，占全国累计征收印花税的56.71%，占全国税收累计总收入的0.79%。
评估工作采取访谈与调查问卷相结合的方式，以财政、地税、国税部门、代售代征机构、相关部门的工作人员，纳税人、以及财税、法律、合同管理、产权管理等相关领域专家为调查对象，在北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、上海、江苏、福建、山东、湖南、广东、广西、海南、四川、宁波、深圳、青海等18个省（自治区、直辖市、计划单列市）范围内进行调查。在本次调查过程中，最大的创新点在于开发了印花税网上调查系统，充分利用现代化网络实现全国范围内开展大量调查，通过在线填报、网络传输、系统导数等，发挥了系统运行的强大优势，避免了手工填写、人工汇总的繁琐，也减少了人为差错，极大提高了调查工作的效率和准确性。全国18个省市共有18335人参加了印花税网上调查，由于广西省由于客观原因未实现网上调查共计2530份外，收回的有效调查提纲及问卷15738份，有效回收率为99.6%，最终形成了《条例》及《细则》立法后评估总报告及附件。

《条例》及《细则》评估的主要内容包括实施绩效评估、税制要素设计评估、征管制度评估和立法技术评估四个方面。其中，实施绩效评估的核心内容包括：《条例》及《细则》实施的基本情况、立法预期目标的实现程度、征收管理情况、征收效果和效率、对社会和经济的影响情况、实施近30年来的实际情况与原立法目的及当前税制改革发展趋势之间的差异、以及亟需改革完善的问题等方面。税制要素设计评估的核心内容是基本税制要素，具体包括纳税人、征税对象、税率、计税依据、减免税、纳税义务发生时间、纳税期限、纳税地点等。征管制度规定评估主要包括纳税申报、退税、征收方式、征管组织等内容。立法技术评估的核心内容是：概念界定是否准确、逻辑结构是否严谨、条文表述是否简洁、立法用语是否准确等。
《条例》及《细则》的评估结论如下：印花税虽然收入规模相对较小，但有利于增强应税凭证的法律效力和严肃性，促进经济往来各方信守合同，公平交易，促进社会主义市场经济法制化建设，培养公民的依法纳税观念，通过对印花税和其他税种的交叉稽核检查，能够加强对其它税种的监督管理。1.实施绩效较好，法规体系较为合理，容易理解，征纳税成本相对较低，比较容易被纳税人遵从，在一定程度上提高了印花税的征管效率，取得了一定的社会经济效益；2.税制要素设计较简单，在纳税人、征税对象、征税范围、计税依据、税率税目等方面具有一定的合理性、规范性和可操作性；3.征管制度设计方面，目前采取自行贴花、缴款书、完税证、汇总缴纳、核定征收、委托代征等多种纳税方式，纳税简便快捷，一定程度上发挥了相关部门协税护税作用；4.立法技术基本完备，配套制度具有一定数量，也比较完善。

随着市场经济发展和经济活动的不断创新，印花税也面临一些亟待改革的突出矛盾和问题。主要包括：1.实施绩效方面，现行税制与市场经济发展的需要不相适应，直接影响到实际征管操作；印花税和其他税种相比效率偏低。2.税制要素设计方面，征税范围存在盲点；税目税率设计不利于科学管理；征税对象和计税依据亟需调整；其他税制要素有待完善。3.征管制度设计方面，现行税制与市场经济发展的需要不相适应，直接影响到实际征管操作；电子商务的迅猛发展对印花税征管提出新的挑战；“三自纳税”在实际操作中效用趋弱；核定征收不适应经济发展需求，且在一定程度上造成税收流失；印花税票代售许可工作存在诸多问题；印花税委托代征缺乏有力据，全面推进较困难；尚未建立有效的信息化管理系统和基础数据共享机制，难以监控税源税基。4.立法技术方面，立法层次太低，配套制度存在较多问题，加大执法风险；部分印花税政策规定与当前相关法律法规相抵触，包括立法法、征管法、合同法等。5.证券交易印花税方面，立法层级低，政策变动频繁，征收范围不全面，调控作用不明显。

在调查结果与原因分析的基础上，结合实际情况，提出以下主要立法建议：1.取消印花税方面，一是建议印花税可与货物劳务税合并进行缴纳，按实际收入额或者交易额征税；二是可并入城市维护建设税；三是取消印花税、城市维护建设税、契税、教育费附加、地方教育费附加、文化事业建设费等，将其合并为“货物劳务税附加”或者改征“城乡发展税”。2.保留印花税方面，一是加强税收立法，即加快立法进程，提高法律级次，加大地方税收立法权限；二是完善税制建设，即扩大印花税征收范围，调整征税标准，简并税目、税率，其他税制要素有待完善；三是优化征管流程，即建立纳税申报制度，科学合理确定核定征收比例，扩大代征机构范围，并加强部门之间的配合。3.证券交易印花税改革方面，一是制定“证券交易税”税法；二是完善“证券交易税”征管范围；三是研究制定合理的征税方式。