摘要:居家养老税收政策体系还是要顺应居家养老的内在运行规律,深刻正确把握两者之间的内在逻辑关系,明确发力对象,统筹好各领域、各层次改革。统筹全生命周期的不同环节,更好地平衡不同阶段的风险和收益;充分激发居家养老产业链的活力,将税收政策适用对象从点拓展至链,激发分工效率;根据政府、市场、社会三方的比较优势,立足于发展合力;加大针对居家养老职业人才的税收政策支持力度;正确处理税制、征管及相关配套体系之间相互协同、互相配合的关系。
关键词:居家养老服务 税收政策体系 核心理念 功能定位
Research on the Construction of a Tax Policy System to Support Innovation in Home-based Elderly Care Services
Abstract: The Tax Policy System for home-based elderly care still needs to comply with the Internal operating laws of home-based elderly care, deeply and correctly grasp the Internal logical relationship between the two, clarify the target of efforts, and coordinate reforms in various fields and levels. We should coordinate the different stages of the entire life cycle to better balance the risks and benefits of different stages; At the same time, it fully stimulate the vitality of the home-based elderly care industry chain, expand the scope of tax policies from point to chain, and stimulate division of labor efficiency; And, based on the comparative advantages of the government, market, and society, we will focus on developing joint forces; It should also increase tax policy support for home-based elderly care professionals; Finally, it is important to properly handle the relationship between the taxation, tax administration, and related supporting systems, which should be mutually coordinated and coordinated.
Key words: Home-based elderly care Tax policy system Core concept Functional position
党的二十大报告指出:“实施积极应对人口老龄化国家战略,发展养老事业和养老产业,优化孤寡老人服务,推动实现全体老年人享有基本养老服务。”以更高站位、更宽视野推动居家养老事业产业的高质量发展,从根本上提升供给侧和需求侧的质量水平,积极应对人口老龄化,更好满足人民日益增长的养老服务需求。本文立足于前瞻思考、全局谋划、整体推进,对居家养老税收政策体系相关问题开展深入研究,为行业发展提供智慧支持。
一、居家养老的主要模式及相关比较与启示
从调研情况来看,可以分成以下主要模式:第一,居家上门服务模式。这种模式主要属于分散式居家养老模式。签约养老服务商提供为签约对象提供各类基础性服务,老年人可以根据自己的意愿购买专业性服务。第二,社区养老服务模式。这类模式也属于分散式居家养老模式,它的服务内容与居家养老上门服务形成互补、衔接。通常通过设置社区养老照料中心、社区养老服务驿站等社区专业化养老服务商为老年人提供短期托养等服务,为其照护者提供休整机会。第三,集中式居家养老模式。这是近年来市场主体探索的一种创新型居家养老模式。它针对我国老人偏好居家养老的传统生活习惯,自行打造集中式居家养老社区,通过完善的配套设施,使老人在自己的家中就能享受到全面、专业的养老服务。这种服务模式既不同于居家上门服务、社区养老服务等模式,又与传统的完全专业机构养老有着显著差异。
(二)比较与启示
从目前来看,居家养老模式仍在处于探索之中,尚未形成共识的主流模式,从实践来看,集中式居家养老模式是适合一二线城市、能够满足中等收入者及以上人群并具有理性养老消费意识的居家养老需求的有效供给模式,将更好有助于解决这些人群的养老需求。第一,集中式居家养老模式是“住在自己房子里”养老,更适应于我国国情和传统文化。市场主体和购买人采取产权共有模式,由市场中主体将养老设施居室对外销售。这种模式根本上还是以家庭为载体的养老方式,不会割裂和老年人和子女的关系以及相关社会联系,事实上是“住在自己的房子里”养老,更容易被中国的老人所接受。第二,集中式居家养老由于在相对集中的区域内,所以更加精准,更能够实现规模效应、有效减低成本。该模式使得养老产权与服务在同一个项目中共生共存。市场主体既是建设单位,又成为运营单位,对自持部分长期运营,为社区老人提供医疗、养护、照料等服务,满足其养老生活需求。第三,集中式居家养老专业化程度较高,能够更加有效积极发挥市场力量在资源配置的决定性作用。市场主体能够更加充分构建养老运营服务体系,更加全面深入提供专业化服务,为社区及周边居民提供医养康养相结合的专业服务。第四,集中式居家养老适用于不同状况的老年人需求,能够适应于老龄人口较长周期的养老需求。这种模式能够满足失能失智、半失能半失智、健康老人等不同阶段、不同类型的需求,能够实现内部流转,有效适应老龄人口健康状况不断变化的过程。
现行居家养老税收政策的主要内容较为全面,主要涉及到下列税种及相关领域:增值税,主要是针对运营阶段养老服务取得收入适用增值税优惠政策的适用范围与优惠措施;企业所得税。主要是针对运营阶段养老服务商提供社区养老服务取得收入享受减计收入优惠,以及对被认定为“非营利组织”的养老服务单位接受其他单位或者个人捐赠的收入免税;财产和行为税。主要是针对运营阶段养老服务适用契税、房产税、城镇土地使用税优惠政策;个人所得税。主要涉及到个人养老保险优惠、赡养老人专项附加扣除、公益性捐赠税前扣除等内容。
上述税收政策出台后,能够切实发挥居家养老事业的鼓励效应,取得了非常显著的政策效果。但考虑到将好政策落实更好、更加精准施策的角度来看,仍然有着多方面问题亟待解决,主要表现在: 第一,构建完整规范的促进居家养老机构发展的税收优惠政策法律法规体系,具有较强的必要性和紧迫性。第二,养老服务税收优惠政策的覆盖面稍显不足,亟待扩大优惠政策的适用范围。我国养老服务税收优惠政策无论是市场主体覆盖面、产业链中的各环节、还是政策覆盖面均显不足。第三,现行针对养老护理人员和养老产品的税收优惠政策较为缺乏,政策广度和深度也还有待进一步延伸、拓展。第四,现行养老服务税收优惠政策往往集中在运营环节,缺乏对前期开发及投资建设阶段以及退出阶段的政策支持,税收优惠政策在养老服务全周期的统筹水平亟待提升。第五,现行养老服务税收优惠政策往往侧重于单一环节的“点”,尚未从整体产业链角度来统筹布局,对整个产业链供应链活力激励不足。第六,税收优惠政策与养老服务的业务模式创新之间存在不适应、不匹配之处,特别是集中式居家养老等相关优惠政策支持仍然存在不明晰、不完全确定等问题。第七,现行养老服务税收优惠政策的激励方式较为单一,有待拓展更加丰富的激励方式。第八,现行养老服务税收优惠政策方面存在一定程度的规范性表述问题,仍然需要不断增强政策适用表述的严肃性和确定性。
(二)对居家养老高质量发展的税收政策需求
1.集中式居家养老的税收政策需求
集中式居家养老,其核心特征是服务区域集中、服务主体集中、服务对象集中的“集中式”居家型。该模式以开发或受托开发的方式完成居家养老社区投资建设的开发主体是该模式的重中之重、核心环节。照全生命周期特征来看,集中式居家养老模式是有较为明确清晰的阶段性差异的,不同阶段面临的主要税收政策需求是有差异的。第一,投资及开发建设阶段。主要涉及到:项目投资前的涉税测算,即准确、合理的税务测算是项目是否存在可行性,避免后续出现严重的税收损失,以及可能面临的涉税风险,需要重点关注增值税进项税额管理问题、取得土地环节税种计算及税收优惠政策、在项目实际运营中可能发生的多税种税负问题以及税收优惠政策对项目利润的影响;各部门的权利与义务。在项目前期测算过程中,原则上应由法务、战投、财务、税务、专业第三方机构等共同对项目的整体利润预期及可行性进行综合分析、各司其责;项目合同签署的全周期干预。近年来,税收政策变动较大,常出现对合同影响巨大的政策变动,如税率变动、税收专项减免等。第二,销售阶段。主要关注:土地性质。基于集中式居家养老地产项目的特殊性,土地性质既非住宅性质也非商业性质,而是特定的“养老”性质;产权转移。从税收政策层面,居家养老社区项目公司仍保留一定的未处置产权,但从实际业务逻辑分析,该安排仅为确立后续运营锁定目的,养老设施居室产权的风险报酬已全面转移至购买人手中;自持管理。在自持过程中面临各不动产按照实际使用情况及具体用途需承担的包括但不限于房产税、城镇土地使用税等税收问题。第三,运营阶段。运营阶段是当前项目可以适用的税收优惠政策相对丰富的环节。主要包括:养老服务的税收优惠政策,养老服务机构的不动产、土地等税收优惠政策。第四,退出阶段。理论上存在股权转让及资产证券化等可能的形式,涉及到增值税、企业所得税、土地增值税及契税等方面政策。
2.分散式居家养老的税收政策需求
分散式居家养老模式存在业务主体分散、服务对象分散、关联方分散的“分散式”+“居家”的“以房养老”服务模式。该模式下参与主体较为丰富,且每一个提供不同服务支持的主体都面临不同类型、不同税种、不同税制要素特点的涉税事项。主要包括:第一,投资方涉税分析。以资产投资的税收问题,以资产对外出资将引发一系列税收问题,包括增值税、企业所得税及印花税等,对于以土地或不动产对外出资的,还将引发土地增值税、契税的相关纳税义务事项;资源换股的税收问题。换股及以股权对外投资的形态,也是一种相对重要的投资模式。满足条件的情况下可以适用企业所得税特殊性税务处理。第二,运营方涉税分析。从整体业务链条角度分析,作为运营方,可能存在两种角色,一种运营方为单纯的运营主体,即其本身不承接养老服务工作,仅作为运营平台公司,另一种运营方则身兼两种职责,在履行平台公司职责的同时,作为养老主体同步提供养老服务,两种类型下的涉税事项有一定差异。第三,服务主体方涉税分析。服务主体作为前端运营主体,在实操中面临税收优惠政策享受范围、不同税种间业务匹配关系、不同涉税事项引发的税收事项判定等诸多难点及涉税风险问题。
三、居家养老税收政策体系的核心理念、功能定位与改革建议
(一)核心理念
居家养老税收政策体系还是要顺应居家养老的内在运行规律,明确发力对象,统筹好各领域、各层次的改革,在补短板上打开局面,坚持以下五个方面理念:第一,税收政策要统筹居家养老全生命周期的不同环节,更好地平衡不同阶段的风险和收益,制定更加差异化的税收政策措施,力求精准施策,税收政策应该更加帮助居家养老企业平滑全生命周期内不同阶段的风险和收益。第二,秉持专业化、分工化的核心理念,立足于充分激发居家养老产业链的活力,将税收政策适用对象从点拓展至链,激发分工效率,税收政策要有助于改善居家养老服务的市场分工效率、提高专业化水平,更好地发挥专业化服务体系的活力。第三,根据政府、市场、社会三方的比较优势,立足于发展合力。第四,以职业化、专业化为方向,加大针对居家养老职业人才的税收政策支持力度,强化职业人才教育培养,让居家养老成为社会的主流职业类型。第五,正确处理税制、征管及相关配套体系之间相互协同、互相配合的关系,发挥社会共治优势,开展包容性监管,将居家养老税收政策落实好、落实到位。
(二)功能定位
在完善居家养老税收政策体系过程中,要在明确功能定位的基础尚,坚持统筹精准施策和完善基础税制,明晰有效市场和有为政府的关系,根据各方优势,形成发展合力,促进这项事业的高质量发展能力提升。第一,激励引导功能。充分激发市场活力,显著调动市场主体、社会资金进入居家养老行业的积极性,科学划分不同人群,使得不同标准、不同类型的居家养老服务与之相适应,引导职业人才的积极性,让居家养老服务行业成为社会上具有广泛赞誉的新职业类型。第二,确定性保障功能。通过优化税收政策及其实施,全面增加居家养老服务行业在适用政策的确定性,既要有利于市场主体更好地主动遵从税法,又要切实保护征纳双方的合法权益。第三,激发创新功能。税收政策应该具有充分的包容性,鼓励市场主体大胆尝试、不断试错、持续创新,最终形成适用于不同群体、具有推广价值的成熟模式。第四,产业生态培育功能。税收政策要有助于改善市场分工效率、提高专业化水平,既要发挥居家养老服务商的积极性,也要更好地发挥专业化服务体系的活力,不断催化社会化服务体系。第五,公平竞争功能。基于公平竞争的功能导向,对居家养老服务商(特别是开发及投资建设阶段)给予更加优惠的政策支持。
(三)税收政策支持重点和政策建议
税收政策跟着居家养老高质量发展的规律走,深刻正确把握两者之间的内在逻辑关系,政策才会更加具有生命力,更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。一方面,建构税收政策与其他配套政策协调配合的机制,既要充分利用税收政策在养老行业发展过程中的长效调解机制,同时,还要综合治理、系统治理,更加发挥税收政策的效力,使之达到最大化;另一方面,坚持改革与创新,继续扶持原有的有效政策,不断改革优化,同时,重点扶持新兴的居家养老,实现政策创新、先规范后拓展。
第一,现行有效税收政策的扩围、优化。一是增值税。随着养老行业不断发展和成熟,养老服务的外延已不再局限于机构养老与社区养老等形态的服务。因此,对符合国家鼓励类范畴,且与养老产业直接相关的养老周边配套服务、配套产业等基于同等的增值税免税优惠政策。二是企业所得税。对市场主体以股权方式投资养老服务机构两年或一定年限以上的,可按照其投资额一定比例,在股权持有满足相应年限后抵扣企业所得税应纳税所得额;对集中式居家养老项目建议参照经济适用房实施企业所得税免于预缴或相应降低预缴比例,待项目完工后统一汇算清缴的税收政策;对再投资利润给予递延纳税优惠政策;针对养老建设及筹备期的重组给予特定优惠。三是其他税种方面。针对集中式居家养老社区建设而购买的土地、房产,可以减免征收契税,鼓励社会资本可持续性投入;对购入养老用房的老年群体,给予与居民普通住宅等相类似购房契税优惠;土地增值税层面。考虑养老地产开发的特殊性,在成本加计扣除、共有产权比例成本扣除等方面,给予参考房地产开发企业的视同政策。
第二,根据居家养老服务业务模式推动税收政策创新。建议居家养老服务的税收政策可以跳出现有税收政策文件的思路,比照保障性住房,形成一个新概念、新身份,建议参照财政部 税务总局 住房城乡建设部公告2023年第70号中关于保障性住房的政策,来进行综合系统支持。此外,给予更加丰富的政策支持:对养老人才培养、培训等领域给予增值税免税等优惠政策;立足于拓展捐赠渠道,研究力度更大的捐赠税前扣除政策;立足于集中式养老社区的实际情况,考虑到养老公共服务区域虽然产权权属并未真正移交,但其实际用途为不可售且需要永久供社区养老服务适用,建议对于后续实际运营用于提供集中式居家养老服务的面积,满足特定条件时可视为“公共配套”,在计算土地增值税环节允许在成本端扣除;立足于养老行业前期的高投入和资金回收周期较长的实际特点,建议对符合条件的社区、居家养老单位,自获利年度起,给予“五免五减半”的企业所得税优惠;建议给予特定实际养老服务人群免征或减征养老服务人员工资薪金和劳务报酬个人所得税的税收优惠政策;建议针对性地酌情给予养老企业、养老从业人员在社会保险、残保金等方面特定的优惠待遇。
(四)税收征管政策支持重点和政策建议
在政策落地中,税务部门持续加强与财政、民政、卫生健康、人保等部门间协同配合,共同推进政策落地工作,使居家养老企业充分享受税收红利。一是建议优化养老产业的征管便捷度。例如通过优化初创或特定规模的养老服务主体的纳税申报期限,基于按季度、按年度申报相关税种的规定,有效降低养老行业的行政负担,促进行业高效发展。二是建议更加精准地开展居家养老服务税收优惠主体范围的认定工作,将税收优惠普及至实质提供居家养老服务商。通过扩大宣传路径和范围,推进养老税收优惠的“应享尽享”。三是优化居家养老服务优惠的享受资格。对居家养老服务税收优惠政策根据,根据按照养老服务企业是否开展居家养老服务、开展何种居家养老服务等为资格认定的主要依据,不根据企业经营性质(公办、民办、民非)等进行优惠政策资格认定。四是建设阶梯型税收优惠体系。按照不同居家养老服务机构的收费价格和品质进行阶梯型税收优惠体系建设。五是完善税收优惠管理流程,厘清权责关系。完善管理流程,优化系统设置,为企业享受政策提供精细服务,可采取由企业“自行判别、申报享受、相关资料留存备查”的管理方式。强化政策宣传,由企业根据经营情况以及相关税收规定自行判断是否符合优惠事项规定的条件,符合条件的可以按照自行计算减免税额,并通过填报企业所得税纳税申报表享受税收优惠。同时,按规定归集和留存相关资料备查。六是加强税法宣传,细化纳税服务。税务机关开展“覆盖式”的广泛宣传,提高居家养老企业及服务人员的纳税遵从度。针对不同类型的居家养老企业有针对性的开展“一对一”、“点对点”的“滴灌式”精准辅导。依托税收大数据、电子税务局等信息化手段强化事中、事后的有效监控和管理,提高政策落实质效。
第一,金融。采取更加力度措施,妥善解决居家养老行业发展的金融瓶颈问题。居家养老服务很多情况下是垫资服务,政府项目结算周期长,居家养老服务企业资金压力倍增,对此,要想方设法压缩结算周期。此外,居家养老服务的服务年限和现行金融资源的支持期限之间呈现不匹配、不适应的状态,亟待通过金融创新将大量短期资金转换成长期资金,以低成本价值为居家养老服务提供稳定、长期、可靠的金融服务。第二,健康促进与医疗卫生。做好医防结合。落实有效的老年人年度体检和家庭医生制度,家庭做好健康跟踪,重点为失能老年人提供健康评估和健康服务,为居家老年人提供医养结合服务,加强老年病预防和早期干预。早预防、早发现、早治疗,降低社会医疗成本;做好医疗衔接与治疗。推动养老与医疗的有效衔接,包括医养结合、转诊、绿色通道等。支持基层医疗卫生机构或医养结合机构为老年人开展家庭病床、上门巡诊、安宁疗护等服务,鼓励医联体提供居家医疗服务,探索家庭病床和家庭养老床位资源整合,信息共享,推动医养结合服务向社区、居家延伸。加大家庭养老床位建设的财政支持力度;做好恢复。发展中医康复、社区康复。发挥中医药和中西医结合在养生保健、慢性病防治等方面的优势,推动中医药进家庭、进社区、进机构;完善政策支持。争取医保相关政策,向家庭病床、家庭养老床位倾斜,推动康复纳入医保;完善科室建设。有条件的医院设置“治未病”科室,鼓励开设康复科、老年医学科;完善人才支持措施。加大相关人才培养的财政经费保障,鼓励和引导社会、机构、个人参与投资人才资源开发。鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生从事养老服务工作,对专业养老人才给予岗位补贴。第三,强化信息化支持。推动养老系统智能化改造。通过“互联网+养老”模式,降低人力、物力成本,高效开展养老服务;通过远程服务,有利于扩大养老服务范围,打通居家、社区、机构养老服务,提升养老服务质量和效率,提高服务精准度,特别是不发达地区的质量和效率。强化针对养老智能硬件、设备等领域的支持力度。第四,其他方面。切实有效降低土地、基础设施建设成本,建议各级政府在盘活存量土地、住房给予集中式居家养老一定的支持,同时在推动政府多部门综合施策,强化财政补贴、房租优惠等方面加大支持力度。
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